SCANDALEUX : l'Allemagne et la France (?) définissent en commun les objectifs pour le « Paquet Gouvernance » européen

Liêm Hoang-Ngoc, député européen (PS), économiste, détaille l'effet des mesures budgétaires prévues par le Paquet gouvernance, déclinaison du Pacte de compétitivité discuté, sur proposition franco-allemande, lors du sommet européen du 11 mars prochain. Un train de réformes fondées sur la réduction des déficits et l'austérité, et qui tuent dans l'œuf toute marge de manœuvre pour une politique de gauche.

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Le Pacte de compétitivité que le Président de la République et la Chancelière allemande proposent aux Etats membres de l'Union est inacceptable pour les socialistes européens. Il demande à l'Europe toute entière d'entériner sans nuances les principes néo-libéraux de politique économique dans tous les domaines : inscription de l'équilibre budgétaire dans la constitution, désindexation des salaires sur les prix, retraite à soixante-sept ans, harmonisation de l'impôt sur les société vers le moins-disant (l'Allemagne ayant déjà baissé de 8 point le taux de cet impôt). Ce pacte a déjà été condamné par l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, l'Irlande, le Luxembourg, la Pologne et le Portugal. Il a été fermement dénoncé par John Monks, Président de la Confédération européenne des syndicats et Poul Nyrup Rasmussen, Président du Parti socialiste européen.

La controverse sur le pacte survient au cœur du débat sur la gouvernance économique de l'Union, que la Commission a été chargée, en co-décision avec le Conseil européen et le Parlement, «d'améliorer» par la mise en chantier du Paquet gouvernance. La Commission européenne a ainsi rédigé un paquet de six directives, actuellement en débat au Parlement et qui doivent être adoptées lors de la session de juin. Au-delà des remontrances des défenseurs de la «méthode communautaire» à l'encontre du couple franco-allemand, accusé de s'être assis sur celle-ci, le Paquet Gouvernance est en réalité le frère jumeau du Pacte Merkel-Sarkozy. Pour les citoyens européens, la situation est résumée par le dicton: «Peu m'importe de savoir qui tient le fusil, je ne vois qu'une chose: je ne suis pas du bon côté».

Outre un durcissement du pacte de stabilité et de croissance par le biais de sanctions quasi-automatiques, la version des textes proposés par la Commission avant amendements du Parlement propose d'assortir ce dernier d'un deuxième pacte, que l'on peut qualifier de pacte d'austérité salariale. Au nom de la résorption des déséquilibres macroéconomiques intra-européens, celui-ci impose  de réduire leurs coûts salariaux aux pays dont la balance commerciale est déficitaire. Il privilégie ainsi la solution néolibérale de gestion des «chocs asymétriques»  par la flexibilité des marchés, la voie sociale-démocrate, consistant à utiliser les fonds structurels pour faire converger vers le haut les pays déficitaires, étant condamnée par les récents choix du Conseil européen de ne pas accroître les ressources du budget communautaire. Ce budget pourrait à l'évidence être abondé par la forte épargne européenne, que mobiliseraient des «Eurobonds». Malheureusement, leur émission, qui nécessite une modification des traités, fait toujours débat alors qu'elle permettrait de faire face aux attaques spéculatives contre les dettes souveraines et de financer les objectifs de la stratégie UE 2020. Ces derniers resteront, à défaut, lettre morte, comme le fut feu la Stratégie de Lisbonne.

Quelles marges de manœuvre budgétaires restera-t-il en 2012 ? Premiers chiffrages

Dans la mesure où le rapport de force défavorable aux progressistes au Parlement européen ne permettra que marginalement d'infléchir la philosophie des directives en débat, la transposition des textes européens contraindrait fortement la politique budgétaire des socialistes français en 2012, en cas de victoire à l'élection présidentielle.

2012 sera la première année où devront être transposées ces six directives, qui précisent le rythme d'évolution des déficits -«volet préventif» du pacte de stabilité- ainsi que le rythme de réduction du taux d'endettement -«volet correctif» dudit traité. Pour suivre le volet préventif, les Etats membres sont tenus de réduire leur déficit au rythme de 0,5 point de PIB par an. Pour respecter le volet correctif, l'écart entre la somme correspondant au taux d'endettement observé et celle correspondant au taux d'endettement désiré (60% du PIB) doit être abaissé de 5% par an. Au cours du premier semestre de chaque année, la Commission est chargée du suivi du cadrage budgétaire de chaque Etat membre, sommé de définir en avril, sous son contrôle, son «Programme de Convergence et de Stabilité» pour la loi de finance de l'année suivante. Des sanctions (1) s'appliqueraient si les Etats membres ne respectaient pas les objectifs fixés, sauf si elles étaient rejetées à la majorité qualifiée au Conseil (2).

S'agissant de la France, dont le PIB avoisine les 2000 milliards d'euros, la droite a surévalué ses prévisions de croissance pour 2011 et construit sa loi de finance 2011 sur une hypothèse de croissance de  2%, engendrant des recettes fiscales ramenant le déficit à 6% du PIB. Or, tous les instituts et la Commission anticipent une croissance plus faible, de 1,6% à 1,7%, à laquelle serait associé un déficit supérieur à 6%. Par conséquent, la gauche héritera probablement en juin 2012 d'un déficit proche de 130 milliards, soit 6,5% du PIB (en supposant que le budget 2012, année électorale, ne fasse pas fondamentalement évoluer la situation).

 En supposant que la gauche applique les réformes fiscales annoncées dans les conventions du Parti socialiste (fusion CSG, impôt sur le revenu et impôts sur le patrimoine), celles-ci sont susceptibles, dans le meilleur des cas, d'améliorer de 35 milliards par an le rendement de l'impôt (3). Imaginons que le budget 2013, qui sera élaboré en 2012, soit construit à partir de cette hypothèse haute. Si l'on applique strictement la règle du volet correctif du pacte, précisé dans les nouvelles directives, 15 milliards devront chaque année être affectés au désendettement (soit 5% de l'écart entre le taux d'endettement probable de cette date, 1500 milliards, et le taux souhaité, 1200 milliards - autrement dit 5% de 300 milliards). 20 milliards de recettes nouvelles pourront donc être consacrés au budget de l'année. Le déficit du budget 2013 avoisinerait donc, à conjoncture inchangée, les 110 milliards, soit 5,5% du PIB.

Si l'on applique strictement le volet préventif du pacte de stabilité, le déficit devra alors être réduit de 0,5% point de PIB par an. Cela signifie que, pour rentrer à moyen terme dans les clous des 3%, il faudra réaliser, toute chose égale par ailleurs (i.e. en supposant, d'une part, que la baisse des dépenses n'engendrent pas d'effet récessif induisant une baisse des recettes, d'autre part que les charges d'intérêt ne subissent pas les affres d'un relèvement des taux, suite à une éventuelle dégradation de la note de la France), une réduction de dépenses de 10 milliards par an pendant cinq ans, soit la durée de la prochaine législature ! Si une fourchette plus basse devait être retenue pour la réforme fiscale (au cas où la droite parviendrait à mobiliser l'opinion contre les hausses d'impôts pour les plus aisés), l'effort de rigueur devra être encore plus important.

Dans l'hypothèse la plus favorable (fourchette haute de la réforme fiscale), l'effet inévitablement récessif d'une contraction de 50 milliards sur sept ans aura malheureusement des répercussions sur les recettes fiscales. Celles-ci seront inférieures  aux recettes anticipées par un simple raisonnement comptable, sans bouclage macroéconomique.

Si l'on tient compte du bouclage macroéconomique, il faut se placer dans un contexte où la faiblesse des taux d'utilisation des capacités de production (qui restent inférieurs dans toute l'UE à leur taux normal) atteste d'une conjoncture caractérisée par une insuffisance de demande. Les politiques de réduction des dépenses risquent alors de provoquer un effet multiplicateur «à l'envers» (4). L'effet récessif d'une contraction des dépenses publiques de 10 milliards par an pendant cinq ans serait une amputation du PIB de 8 milliards la première année, soit une décroissance de - 0,4%. Au cours de cette même année, les recettes fiscales seraient donc inférieures de 3,5 milliards par rapport aux prévisions raisonnant toutes choses égales par ailleurs (i.e. à croissance constante). Cet effet récessif serait de plus en plus fort, année après année, et atteindrait 18 milliards (0,9 points de PIB) la dernière année où les recettes manquantes avoisineraient les 8 milliards. Il sera d'autant plus nocif pour la compétitivité que les entreprises détruiront leurs surcapacités de production face à une demande déclinante (à l'effet multiplicateur à l'envers, s'ajoute ce que les macroéconomistes appellent un effet accélérateur «à l'envers», l'accélérateur déterminant l'effet d'entraînement de la demande sur l'investissement). L'effet cumulatif des pertes de PIB et de recettes induites serait donc catastrophique, a fortiori si de nouvelles mesures de rigueur venaient entretenir le cercle vicieux. Le resserrement annoncé de la politique monétaire, la désindexation des salaires sur les prix dans un contexte de hausse des matières premières et une remontée de l'euro à des taux historiquement élevés finiraient par assombrir sérieusement la conjoncture.

L'Europe peut-elle se passer de politique budgétaire ?

En France et dans de nombreux pays européens, les déficits et l'endettement se sont avant tout creusés au cours de la dernière décennie sous l'effet de la baisse des recettes fiscales, la part des dépenses publiques dans le PIB restant, dans l'Hexagone, relativement stable, autour de 53% à 54%. Cette baisse résulte d'une part de la chute du rendement de l'impôt, sous l'effet des réformes du barème de l'impôt sur le revenu et de la multiplication des nouvelles niches fiscales. A l'issue de cette séquence, le barème de l'impôt sur le revenu aura été rendu de moins en moins progressif. La création du bouclier fiscal et la quasi-suppression des droits de succession et de donation auront réduit la portée de l'imposition du patrimoine. L'imposition du capital aura été particulièrement réduite, notamment grâce à la création du prélèvement libératoire. La baisse des rentrées fiscales est ensuite la conséquence de la crise, qui a plombé la croissance et mécaniquement réduit les recettes, et d'autant plus compte tenu des baisses d'impôts engagées. Celles-ci n'ont en tout cas pas provoqué l'effet annoncé sur la croissance et leur inefficacité doit par conséquent être soulignée. Malgré les dépenses engagées pour le sauvetage des banques et la relance économique en 2008, ce ne sont pas les dépenses publiques qui expliquent les déficits, d'autant moins que la RGPP s'est frontalement attaquée aux dépenses de fonctionnement de l'Etat (5).

Dans ces conditions, le chiffrage des marges de manœuvre budgétaires dans le cadre contraint des textes européens tels qu'ils sont en passe d'évoluer semble condamner la possibilité de politiques progressistes en France et dans les autres Etats membres. La «rigueur de gauche» se distingue certes de la «rigueur de droite». Elle sera nécessaire pour rétablir le rendement de l'impôt. Mais des politiques d'austérité de l'ampleur voulue par le Conseil européen et la Commission (et qui se matérialiseront en France par une contraction des dépenses équivalente à 2,5% de PIB à moyen terme) (6), coordonnées à 27, s'avèreront inévitablement impopulaires, accroîtront le chômage et les inégalités, tout en se révélant économiquement inefficaces, incapables qu'elles sont de relancer la croissance, de résorber les écarts de compétitivité et même de réduire les déficits.

    Les socialistes ont toujours milité en faveur d'un gouvernement économique de l'Union et de la zone euro. C'est le contenu de la gouvernance proposée par les gouvernements conservateurs, la Commission Barroso et soutenu par les députés libéraux et conservateurs que nous rejetons. Le durcissement du pacte de stabilité va renforcer le caractère pro-cyclique des politiques budgétaires (rigueur incongrue en période de récession et baisses d'impôts inutiles en période de plein-emploi), détruisant amortisseurs sociaux et stabilisateurs automatiques et amenuisant structurellement les recettes fiscales. L'austérité salariale va aggraver la crise du pouvoir d'achat, casser encore plus la demande intérieure européenne sans améliorer la compétitivité des économies européennes, engagées dans un jeu à somme négative (si tout le monde baisse ses salaires, personne n'y gagne et la demande intérieure aura diminué).

Dans un contexte où la politique monétaire s'avère incapable à elle seule à soutenir la reprise (les taux ayant par ailleurs atteint leur plancher), l'Europe ne peut se passer de politiques budgétaires à tous les échelons, nationaux et communautaires. A cet égard, la fin janvier 2011 fut marquée par le succès de l'émission de ce que les institutions européennes évitent pour l'heure d'appeler premiers Eurobonds. Or les marchés se sont rués sur ces titres, émis à un taux relativement faible, par le Fonds européen de stabilité financière pour financer les dettes souveraines des pays faisant l'objet d'attaques spéculatives. Ces titres pourraient également financer à hauteur honorable le budget communautaire pour alimenter les fonds structurels, nécessaires pour faire converger les nouveaux entrants vers les niveaux de développement des pays de l'ouest de l'Europe. Ceci rendrait possible l'harmonisation sociale et fiscale qui demeure un vœu pieux. Si, de surcroît, la BCE déclarait au grand jour qu'elle rachetait massivement les dettes souveraines en cas de primes de risques injustifiées exigées par les marchés (comme elle a commencé à le faire en catimini sur le marché secondaire pour contourner les interdits du Traité de Lisbonne), les Etats membres de l'Union européenne disposeraient de deux armes atomiques, dissuadant les marchés de spéculer cyniquement successivement sur l'une, puis sur l'autre des dettes souveraines. Et si, par bonheur, les socialistes parvenaient à promouvoir des normes contra-cycliques de politique budgétaire dans le cadre du «paquet Gouvernance économique» (les politiques anti-cycliques consistent à laisser jouer les stabilisateurs automatiques en autorisant la relance par l'emprunt face aux signes de récession et en affectant les cagnottes fiscales au désendettement lorsque pointe le plein emploi), les voies d'une véritables sortie de crise, s'appuyant sur des budgets ambitieux et la promotion du modèle social européen, seraient tracées. Dans ce scénario, l'éventualité d'une restructuration de la dette de certains pays (lorsque celle-ci s'avère insoutenable) doit pouvoir être envisagée.

Ce scénario progressiste exige, à tout le moins, des avancées décisives vers le fédéralisme budgétaire et la nomination d'un Président de la BCE pragmatique. Il suppose que les forces sociales et politiques à même de le soutenir soient rapidement au rendez-vous et qu'un dialogue s'engage en particulier avec la social-démocratie allemande, qui prépare elle aussi l'alternance en dressant un bilan extrêmement critique de la stratégie Merkel (7). A défaut, c'est un scénario d'enlisement qui se dessinerait. Les embryons d'Eurobonds finiront par naître tant bien que mal, mais l'économie européenne qu'ils sont censés financer souffrira de rachitisme aigu, compte tenu de la poudre de lait,  faite d'austérité budgétaire et salariale, dont elle sera nourrie. L'Europe replongerait vers la récession et les  déficits persisteront, conduisant à de nouvelles mesures d'austérité, dogmatiquement imposées par les autorités européennes. Ce scénario est peu perturbant pour les marchés, rassurés de voir se développer des « mécanismes de solidarité » assurant les créanciers des Etats d'être payés. Il perdurera tant que l'ajustement par les salaires et le chômage est socialement accepté...

(1) Ces amendes sont composées d'une part fixe égale à 0,2% du PNB et d'une part variable déterminée au cas par cas. Les membres de la zone euro font l'objet d'une surveillance plus étroite encore, étant contraints dès la première recommandation du Conseil de constituer une «garantie bancaire» de 0,2% du PIB sur un compte porteur d'intérêts. Un second rappel à l'ordre leur ferait perdre le bénéfice des intérêts, un troisième manquement convertissant le montant de ce dépôt en amende.

(2)  Ces sanctions sont réputées «quasi-automatiques», «quasi» car une majorité qualifiée (55% des Etats, 65% de la population) au sein du Conseil peut s'y opposer. Ceci fait craindre aux plus orthodoxes que le lancement ou non d'une procédure de sanction puisse se négocier politiquement entre Etats membres. C'est pourquoi certains rapporteurs conservateurs et libéraux du Parlement veulent rendre les sanctions automatiques en donnant le pouvoir à la seule Commission de déclencher mécaniquement ces santions en cas de manquement aux règles fixées.

(3)  Voir la simulation faite dans V. Drezet et L. Hoang Ngoc, Il faut faire payer les riches, Seuil, 2011. Cette simultation se distingue de celle de C. Landais, E. Saez et T. Piketty, qui raisonnent à rendement constant.

(4)  S'agissant des études économétriques réalisées quant à l'effet multiplicateur de la politique budgétaire en France, voir Jérôme Creel, Paola Monperrus-Veroni, Francesco Saraceno, « Politique budgétaire discrétionnaire en France, les effets à court et long terme », Revue économique, 2007, vol. 58, issue 5, p. 1035-1043. Le multplicateur de dépenses publique dans notre simulation est de 0,8 à court terme et de 1,8 à moyen terme.

(5)  L'explosion des dépenses publiques (hors dépenses fiscales) est en fait un leurre, utilisé par la droite pour justifier les réductions d'effectifs. En vérité, ces dépenses ayant été encadrées, la part des dépenses publiques dans le PIB s'est légèrement accru parce que le numérateur, PIB, a crû moins fortement avec la crise.

(6) Pour mémoire, la suppression de 30.000 postes par an dans le cadre de la RGPP ne réduit la dépense que de 500 millions d'euros lors de chaque exercice budgétaire et engendre dans bien des cas des externalités négatives non négligeables dans le fonctionnement des services publics.

(7)  L'Allemagne a cassé sa demande intérieure. Sa politique centrées sur les exportations, fondée sur l'allègement du coût du travail et de la fiscalité des entreprises, est tributaire de la demande européenne qui se contracte. Les excédents commerciaux allemands se sont ainsi réduits d'un montant équivalent à 3 point de PIB depuis 2008.